随着我国政府职能转变和公共财政体制的建立和完善，现行政府会计制度的缺陷逐渐显现，难以适应新形势的需要。近年来，政府会计改革呼声很高，学术界和实务界都要求加快推进政府会计改革，建立能够真实反映政府资产负债等“家底”、成本费用等绩效及预算执行情况的政府会计体系。

如何才能让改革符合规律、适应发展需要呢？东南大学经济管理学院财务与会计系主任陈志斌表示，先要明确政府会计的概念框架，其中，政府会计目标、信息质量特征、会计主体、会计基础、会计要素及其确认与计量、财务报告的界定等，都应服从并服务于国家治理的要求。

概念框架应符合国家治理的要求

国家治理是一个复杂的系统。对此，陈志斌认为，政府会计的目标应该是“管控治理观”、“受托责任观”、“决策有用观”等有机结合的综合目标，而不应是单一的目标。

陈志斌认为，从国家治理的职能来看，政府综合财务报告应该能够为政府部门管理和控制国家的经济活动、社会活动提供决策支持、过程控制、结果评价等方面的支持信息，能够为政治活动提供治理支持信息。从国家治理的受托代理权配置性质来看，政府综合财务报告要能够有助于确定政府履行的受托责任，有助于评价政府提供服务水平及其绩效，有助于评估政府履行到期职责的能力等。从国家治理的具体工具和地位看，政府会计应该能够为各级行政部门以及人大代表提供有助于正确决策的信息。

政府会计要提供包括资产负债状况、偿债能力、财政收支、现金流量等政府综合财务状况信息。政府会计的“管控治理观”目标要求政府会计信息具有透明性的质量特征；“受托责任观”目标要求政府会计信息应该具有可靠性的质量特征；“决策有用观”目标要求政府会计信息应该具有相关性的质量特征。

“我国政府会计信息质量特征应该是透明性、可靠性、相关性的结合。”陈志斌说，三者之间,政府会计信息的可靠性是以相关性为前提的可靠，相关性是以可靠性为基础的相关，相关性和可靠性共同服务于透明性。

而政府综合财务报告主体是政府会计概念框架中需要明确界定的一个重要方面。国际上确定政府会计主体的代表性标准有美国全国政府会计委员会（NCGA）的五标准，即财务依存性、管理监督权、管理指派权、运营活动的重大影响、财政事项的受托责任。另外，国际公共部门会计准则理事会(IPSASB)也提出四分法，即资金授权分配法、控制法、法律主体法、受托责任法等。但各国在政府会计改革实践中，通常采用“控制基础”和“受托责任”两大标准。

“我国政府综合财务报告必须直面国家治理涉及面广、层次多、种类繁杂的现实，只有统筹兼顾才能满足国家治理体系完善和治理能力提高的需要。”陈志斌说，应兼顾“控制基础”和“受托责任”两大标准来确定政府会计报告主体。

按照这一标准，我国政府会计主体可以分为3个层次。

第一层次是中央政府和各级地方政府，第二层次是政府部门和政府所属单位，第三层次是政府部门所属单位。

各级地方政府、中央政府所属部门和单位是中央政府的分部报告主体。各中央政府所属部门的所属单位是中央政府所属部门的分部报告主体。地方政府所属部门及其所属单位是地方政府的分部报告主体。

“应该把国有资本经营情况，特别是地方政府融资平台公司纳入政府综合报告主体中。”陈志斌认为，考虑到我国实际，可以先行采用修正的权责发生制。随着政府会计体系的完善和法律法规的不断健全，可以逐步扩大权责发生制的适用范围，并最终实现完全的权责发生制。

做好政府会计的确认和计量

陈志斌告诉记者，对于政府会计的对象，学术界讨论过很多，主要有以下几种观点。第一种观点认为，政府会计对象是公共财政预算，即一般性财政预算的资金的收支及其相关的资产、负债等的资金运动。第二种观点则认为，政府会计对象是预算资金，包括公共财政预算（一般性财政预算）、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等的收支及其相关的资产与负债等的资金运动。第三种观点认为，政府会计对象是政府受托管理的剔除文物资产、自然资产等暂时无法计量的资产之外的所有资产、负债、收入、支出等资金运动。第四种观点认为，政府会计对象是政府受托管理的包括文物资产、自然资产等暂时无法计量的资产在内的所有资产、负债、收入、支出等资金运动。“从服从与服务于国家治理的角度来说，现阶段我国政府会计的对象应该是第三种。”“要编制国家、地方或部门、单位资产负债表，需要有资产、负债、净资产等要素。而编制政府综合财务报告，还需要有收入、成本费用、结余等要素。”陈志斌认为，目前企业会计要素的确认有4项基本标准，即可定义性、可计量性、相关性、可靠性。

可以在充分考虑政府会计特殊性的基础上，借鉴企业会计要素的确认标准和国际经验，选择我国政府会计要素的确认标准。

陈志斌强调，从国家治理最迫切的需要来看，在政府资产负债表中可先核算和报告现时运用国家资源购建的资产、追溯报告某一年代以后的人造资产，对于已经形成历史文物的资产以及自然资源资产先探索报告，暂不并入政府资产负债表。政府负债的确认标准同样包括时间、空间、性质边界的确立以及义务或责任的可计量性要求等。“从国家治理需要来看，我国政府会计应首先确认政府举债，包括政府融资平台的债务。对于像养老金之类的债务先行测试、探索报告，暂不并入政府资产负债表。”此外，陈志斌认为，从我国政府会计所处的环境、政府会计的水平、政府会计目标及其质量要求来看，现阶段，我国政府会计计量属性的明智选择应该主要是历史成本。随着政府会计水准的提高和环境的变化，再逐步引入其他计量属性。考虑到国家治理的需要，我国可先由各级政府财政部门编制地方资产负债表、部门资产负债表、收入费用表、预算资源报表、融资报表等财务报表，待条件具备了再编制成本报表、绩效报表等。